La Gazette de la grande ile

Administration publique : Quid de la masse salariale ?

Publié le 08 février 2019

Pour l’année 2019, le montant total des dépenses totales est prévu à 8796.1 milliards d’Ariary. Concernant les dépenses de personnel, par rapport à la LFR 2018, elles connaitront une hausse de 11.4% correspondant à un ratio par rapport au PIB de 5.7%. Cela inclura des augmentations de 13% des indemnités et de 11% de la solde. Ces variations s’expliquent par l’ajustement des salaires à l’inflation, par le recrutement limité aux maitres FRAM et aux agents en formation auprès des institutions et écoles nationales ainsi que par la prise en compte d’une partie des revendications des mouvements syndicaux, en occurrence, ceux du Ministère de l’Education Nationale. Ainsi, ces dépenses de personnel devraient représenter les 27% du budget général. Le rapport de la masse salariale sur les recettes fiscales s’affichera à 26%, si 29.7% a été enregistré l’année précédente. Ce taux reflète la capacité de l’Etat à rémunérer ses agents par ses ressources propres.

Est-ce à dire alors que le gouvernement s’attache à maîtriser la masse salariale de l’administration publique, tout en veillant à ne pas compromettre les objectifs en matière de gouvernance et d’efficacité économique ?

Plusieurs axes de la politique de l’Etat, comme le renforcement de l’Administration Publique, l’instauration de l’autorité de l’Etat – afin de sortir de la situation d’« Etat fragile » et pour mettre en place les bases d’une croissance inclusive et durable – ou encore l’investissement sur le capital humain, influencent de diverses manières la masse salariale de l’Etat.

 Face à cela, le gouvernement a adopté une stratégie visant, dans l’absolue, à maîtriser la masse salariale de l’Administration Publique, mais, en veillant à ne pas compromettre les objectifs en matière de gouvernance et d’efficacité économique. Malgré une augmentation continuelle de la masse salariale – liée à une volonté de renforcer progressivement l’Administration Publique, d’améliorer la productivité des agents de l’Etat et de conserver leur pouvoir d’achat –, celle-ci reste, dans sa globalité, économiquement viable. En moins de 10 ans, plus précisément entre 2010 et 2018, la masse salariale de l’Administration Publique malagasy, en terme nominale, a plus que doublé, passant de 930 milliards d’ariary en 2010 à 2 164 milliards d’ariary en 2018. Elle affiche également une légère augmentation en terme réel, si l’on se base sur le ratio de la masse salariale par rapport au Produit Intérieur Brut (PIB); ce ratio qui était de 5,5% du PIB en 2010 s’établit à 5,8% du PIB en 2018.

Mais, les chiffres en terme réel restent en deçà de la moyenne de l’Afrique Sub Saharienne qui va généralement au-delà des 6%.

Cela est à mettre en parallèle avec un effectif relativement peu élevé, comparé notamment à la situation des pays africains. Madagascar compte 194 200 fonctionnaires en 2018, soit environ 8,4 pour 1 000 habitants, contre environ 10 pour 1 000 sur l’ensemble de l’Afrique Subsaharienne.

L’Administration Publique malagasy ne compte que 24 médecins pour 100 000 habitants, 90 agents des forces de l’ordre pour 100 000 habitants (ce qui est peu, compte tenu de l’insécurité dans le pays),…. Ces chiffres suggèrent que, à Madagascar, l’effectif de l’administration publique est encore relativement « resserré ».

Cependant, le ratio de la masse salariale sur recettes fiscales est relativement élevé ; 41% pour Madagascar en 2018, le chiffre le plus bas de ces dernières années, alors que le repère de la zone UMOA (Union Economique Monétaire Ouest Africaine), par exemple, est de 35%. De même, la part de la masse salariale dans le budget total est relativement importante; il est de 31,7% pour Madagascar en 2018, contre environ 25% pour les pays d’Afrique sub-saharienne, au cours de ces dernières années.

Face à cette situation un peu paradoxale d’un pays où l’administration publique a un effectif encore « resserré », mais qui accapare une part relativement importante des ressources, l’optimisation de la masse salariale est un enjeu majeur à Madagascar. En effet, il importe d’alléger le poids de la masse salariale sur le budget de l’Etat, sans pour autant affecter le fonctionnement de l’administration publique.

Pour ce faire, tout en sachant que la solution passe également par un élargissement de l’espace budgétaire, la gestion de la masse salariale s’oriente présentement vers trois axes : une gestion plus rationnelle des effectifs, l’amélioration du système d’information et la fixation d’un objectif en matière de masse salariale.

Une gestion plus rationnelle des effectifs

Chaque année dans le cadre des Lois de Finances, les départements ministériels bénéficient d’une dotation de nouveaux postes budgétaires pour pallier les départs définitifs (retraite, décès, départ volontaire…), mais surtout pour atténuer le manque d’effectif tant décrié. Contrairement aux pratiques antérieures, les dotations annuelles de postes budgétaires se font actuellement suivant une logique de priorité et de manière concertée : Logique, par rapport au Plan National de Développement (PND), lequel décrit les ans sa politique de développement.

Ainsi, en fonction du nombre total de postes budgétaires assignables à l’ensemble de l’Administration, les secteurs prioritaires tels que l’éducation, la santé et la sécurité seront privilégiés par rapport aux autres, tout en tenant compte de la capacité budgétaire du pays. En effet, à part les investissements en capital humain, le pays a aussi besoin d’investissement en infrastructures pour se développer.

Concerté, car malgré le privilège accordé aux secteurs prioritaires, des concertations sont prévues annuellement entre le Ministère des Finances et du Budget et les départements employeurs pour discuter de leurs besoins en ressources humaines, mais aussi pour leur informer de la situation de la masse salariale.

Amélioration du système d’information

Avec presque 200 000 agents à gérer, le système d’information utilisé dans le cadre de la prévision et de la gestion de la masse salariale a également fait l’objet d’une attention particulière. En effet, après un gel net des effectifs en 2015 et 2016, une diminution de l’effectif budgétaire a été constatée en 2018 malgré de nouvelles dotations de postes budgétaires. Cela est le fruit de la mise en place d’un nouveau système d’information qui a permis de détecter des postes budgétaires non-utilisés, des agents retraités continuant à percevoir des salaires ou des agents qui ne sont même pas en service auprès des départements employeurs et qui bénéficient de salaires indûment. Les gains économiques générés par ce nouveau système d’information ont dégagé une marge budgétaire que le Gouvernement peut allouer au recrutement d’autres agents ou à la mise en œuvre d’autres projets de développement.

A part ce volet contrôle de gestion, ce nouveau système d’information tend également vers une automatisation de la gestion des administratifs, une sécurisation du déroulement des carrières des agents, une fiabilisation de la rémunération et une intégration de toute la chaine de gestion des ressources humaines.

La fixation d’un objectif en matière de masse salariale

Se fixer un objectif et suivre l’évolution vers celui-ci s’avèrent tout aussi importants pour parvenir à maîtriser effectivement la masse salariale. Au cours des dernières années, une progression vers l’objectif est observée ; en effet, la part de la solde dans le budget de l’Etat a eu tendance à se tasser autour de 30% depuis 2016, alors qu’elle a atteint 45% en 2015.

Néanmoins, des efforts supplémentaires doivent encore être consentis pour atteindre l’objectif de limiter la masse salariale à 27% du budget total, d’ici 2020.

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