Les investissements publics demeurent un outil privilégié qui favorise la relance économique. Ils induisent des créations d’emplois, permettent la réalisation des priorités nationales, en termes sectoriels, formulées dans le Plan National de Développement (PND 2015-2019), et à long terme, le développement du pays.
Néanmoins, dans un contexte de raréfaction des ressources financières nationales et de l’incertitude des appuis internationaux, l’assainissement des projets PIP par la suppression des fonctionnements déguisés et la priorisation des projets urgents et primordiaux est nécessaire.
Dans ce cadre, la Revue économique N °004- DGB/DPCB/SCAP/Division Analyse Economique constitue un document fournissant un éclairage succinct sur les démarches dans le choix et la gestion des Programmes d’ Investissement Publics. Il montrera ensuite les facteurs de blocage dans l’atteinte des objectifs de développement, ainsi que les préalables et les garanties nécessaires.
Ci-dessous quelques extraits: Le système de gestion des investissements publics
Le PIP doit respecter à la base : les cadres de référence existants dont entre autres, le PND et les différentes stratégies sectorielles à l’appui; le cadre macroéconomique défini en amont du processus selon une approche top-down et précisant les plafonds de ressources disponibles et les emplois prévus en termes d’investissements globaux; le cadre budgétaire définissant les briques de dépenses sectorielles; les programmes et les projets émanant des ministères et institutions. La planification des investissements publics est en principe élaborée au niveau des ministères et institutions à l’aide de cadre logique.
Une liste de projets ayant subi une première sélection en interne est proposée au Ministère des Finances et du Budget. La programmation et la budgétisation qui traduisent les stratégies et activités en coûts financiers sont aussi assurées par les Ministères Sectoriels et institutions, avec l’assistance du Ministère des Finances et du Budget. La programmation triennale et glissante se réalise sur la base d’un Document d’Orientation Economique et Budgétaire (DOEB), accompagné des questionnaires PIP. Leurs canevas sont confectionnés par le MFB mais remplis par les ministères et institutions en vue de les responsabiliser dans le choix de leurs activités d’investissements (approche bottom –up). Ils retracent ainsi la logique d’intervention globale du ministère ou de l’institution concernée, en termes notamment de choix stratégiques et de préparation des projections de crédits détaillées.
Les projets proposés à cet effet sont triés par un Comité de sélection crée en avril 2015 au sein de la DPCB. Cette deuxième sélection est fondée sur une grille de sélection préétablie et des critères prédéfinis (critères d’exclusion, de budgétisation , de priorités…). Cette étape aboutit à leur inscription dans un Programme d’Investissements Publics (PIP) inclus dans la Loi de Finances.
Spécialement en 2016, avant inscription dans la Loi de Finances, la liste des projets sélectionnés par le Comité a été envoyée auprès du Ministère d’Etat en charge des Projets présidentiels, de l’Aménagement de Territoire et de l’Equipement (MEPATE) pour classification en Programmes d’Urgences Présidentielles, soit PUP_A, PUP_B et PUP_C, selon leur priorité et importance.
Une fois les ressources disponibles et les plafonds de dépenses d’investissement définis par les cadrages macro-budgétaires, un ajustement des coûts et un arbitrage des répartitions des enveloppes sont décidés lors des conférences budgétaires.
L’exécution du PIP, sujette aux différentes contraintes budgétaires peut altérer la mise en œuvre des projets et modifier par conséquent, leur programmation pluriannuelle. Le Suivi-Evaluation des PIP reste encore un travail de longue haleine nécessitant un renforcement de capacités continu des acteurs concernés.
La Présidence et la Primature s’intègrent dans le processus en 2015. Le PUP prévoit désormais « le partage des principales missions et attributions entre la Présidence de la République en tant qu’organe de pilotage stratégique et la Primature en charge de la coordination opérationnelle de la mise en œuvre et du SE à travers le Secrétariat
Investissements publics sur les dix dernières années
Durant la dernière décennie, les investissements globaux tournent en moyenne autour de 24% du PIB nominal, dont 25% sont issus des investissements publics. Suite à la crise politique nationale de 2009-2014, le climat des affaires est devenu morose, les financements extérieurs des PIP ont été suspendus et les investissements ont dégringolé pour atteindre un taux d’investissement public à un seuil record de 2,7% du PIB en 2012. Après la mise en place des institutions de la IVème République vers la fin 2013, Madagascar s’est réintégré dans le concert des nations et a permis une reprise progressive des activités économiques . Les taux d’investissement passent ainsi de 3,1% du PIB en 2013 à 3,9% du PIB en 2014 et 4,5% du PIB en 2015.
Perspectives de moyen terme
Afin de stimuler le redressement économique et social, le Gouvernement a validé le PND/PMO comptant pour la période 2015-2019. Ainsi, il est prévu: une répartition des programmes/projets en 5 axes prioritaires, en notant au passage un démarquage particulier de 2 axes dont celui de la croissance inclusive et ancrage territorial du développement puis celui du capital humain adéquat pour le développement humain; des taux d’investissement qui devraient hausser d’année en année en pourcentage du total des dépenses
publiques. Une reprise progressive des financements de l’investissement, à compter de 2016 .
Répartition des PIPs entre PUP, PIPP et autres projets
Depuis la mise en place du PND/PMO, les Programmes d’investissements Publics devraient inclure: les Programmes d’Urgences Présidentielles (PUPs), les Programmes d’Investissements Publics Prioritaires (PIPPs), et les Programmes d’Investissements Publics (PIPs) « classiques ».
Ces trois types diffèrent par l’urgence de leur exécution, mais leur point commun réside dans leur vocation de multiplicateur de croissance économique pour un développement durable. Les PUP reflètent les promesses présidentielles, ainsi que celles durant les visites présidentielles inopinées dans toute l’Ile. Ils se démarquent des deux autres types par la promptitude exigée dans leur exécution, en accord , bien évidemment avec les ressources financières immédiatement disponibles. Le montant global des PUP proposés par chaque Ministère dans le cadre du PND se chiffre à 9 934,8 milliards d’ Ariary. Ils seront destinés au renforcement de capital humain en situation de pauvreté chronique, au redressement de la situation économique précaire, au renforcement du capital infrastructurel et d'équipement vétuste et peu entretenu, à la restauration du capital naturel fragilisé par les actions humaines et les aléas climatiques, aux corrections en matière de mauvaise gouvernance multisectorielle.
Les PIPPs sont évalués en termes d’activités dans le PMO mais ne disposent pas encore à ce jour d’informations concises sur leur estimation globale en volume. Néanmoins, le classement des projets en PIPP ou autres projets PIP se fait suivant l’appréciation des ministères et institutions concernés à partir des objectifs et valeurs cibles dictés dans le PND/PMO.
Il est à noter que les réalisations des projets que ce soit du type PUP, PIPP ou autres PIP ne se terminent pas forcément durant une seule année fiscale, mais sont programmées de manière pluriannuelle. Celles-ci sont donc tranchées suivant des paramètres techniques et financiers, et seront inscrites dans la Loi de finances de chaque année jusqu’au terme des projets. Pour l’année 2016, les investissements publics s’élèvent à 1646,1 milliards Ariary (LFI 2016) contre 1289,0 milliards d’Ariary pour 2015 (LFR 2015).
Les points faibles et les efforts entrepris au niveau du MFB: Les points faibles
Projets ne reposant pas automatiquement sur des stratégies sectorielles pour certains :Tous les ministères ne sont pas au même niveau car certains sont dotés de stratégies sectorielles alors que d’autres n’en disposent pas.
Prévisions des briques de dépenses ministérielles encore aléatoires : Forte dépendance des informations pluriannuelles sur les prévisions de ressources (recettes, dons et financements extérieurs),
Coûts récurrents très importants : coûts de fonctionnement / d’accompagnement pour l’achèvement des projets d’investissement très importants
Clés de répartition des financements intérieurs et extérieurs aléatoires
Faible appropriation des réformes budgétaires par les institutions et ministères.
Les efforts
Elaboration de stratégies sectorielles ou documents de politiques sectorielles étayant les orientations stratégiques au niveau des ministères
Amélioration de l’administration fiscale (formalisation du secteur informel, rénovation des méthodes de recouvrement, etc.)
Détermination d’un CMBMT1 (Cadrage Macro-Budgétaire à Moyen Terme ) fixant les grands objectifs macroéconomiques dont le taux d’investissement à court, moyen et long terme
Initiation au CBMT2 (Cadrage Budgétaire à Moyen Terme) depuis 2015 : Insertion du CBMT 2016-2018 dans la Loi de Finances 2016
Initiation aux CDMTs3 (Cadrage des Dépenses à Moyen Terme) sectoriels
Organisation fréquente de formation auprès des différents acteurs impliqués dans le processus – (Parlement – Institutions et ministères...) - Renforcement du rôle d’interface de la DPCB avec les responsables de programmation budgétaire des Institutions et Ministères (…)
Les défis à relever pour une gestion rationnelle des PIPs
Besoin de leadership et de compétences multisectorielles avérées Ciblage plus affiné des dépenses d’investissements des Institutions et Ministères Formulation d’une stratégie/politique d’investissement claire et concise qui devra résoudre les problèmes liés aux PIPs régional, national et communal Maîtrise des projets élaborés dans ses objectifs , son cadre logique , sa budgétisation et programmation pluriannuelle réaliste, ses coûts récurrents : éviter tout fonctionnement déguisé …Détermination de règles communes de priorisation des dépenses à voter au Parlement pour une fiabilité et qualité des enveloppes de dépenses ministérielles : Prise en compte des critères classiques de performances des projets de développement durable, à savoir la pertinence; les impacts; l’efficacité ;l’efficacité ;la durabilité, la cohérence / complémentarité ) Choix des projets guidé par la sélection d’une ou deux zones pilotes parmi les 12 espaces de croissance et mise en œuvre de PIP ou projets à caractère transversal judicieusement sélectionnés pour leur contribution effective au développement durable et à la lutte contre la pauvreté. Traçabilité de l’historique d’un projet afin d’évaluer l’efficacité réelle du projet Mise en application de la contractualisation des investissements publics pour une obligation de résultats physiques Amélioration continue de la programmation et de sa coordination : éclairage continu des arbitrages effectués sur la nature des investissements à prioriser (spécificités, localisation dans les zones de croissance spécifiques de choix pour une utilité collective démontrée) Identification des marges de manœuvre budgétaires : recherche d’autonomie financière progressive, mise en lien des nouvelles dépenses d’investissements avec celles de fonctionnement, de personnel et de transferts sociaux, création d’un fonds de réserves pour tout risque budgétaire (catastrophes naturelles, et mécanismes de réponse d’urgence Instauration d’un environnement sain, stable et incitatif pour accroitre la confiance des bailleurs ( stabilité politique, réduction de la corruption, capacité à élaborer des programmes viables et bancables...) Renforcement du système d’informations pour les Institutions et Ministères : Appuyer les conférences budgétaires favorisant des échanges sur les perspectives budgétaires au-delà de l’année N et la sensibilisation des institutions et ministères aux perspectives et contraintes budgétaires des années à venir. Formation permanente à l’endroit des différents acteurs de gestion de l’investissement public Elaboration d’un mécanisme et d’un dispositif pérenne de suivi –évaluation des projets .
Conclusion
La réalisation du PND 2015-2019 vient marquer la volonté de réduire la pauvreté dans le pays. A cet effet, les Programmes d’Investissements Publics (PIPs) comptant pour 2015 et 2016 reflètent globalement les activités prescrites pour la mise en œuvre du PND, bien qu’il reste des efforts à fournir sur l’ensemble du cycle budgétaire. Ces efforts devraient plus particulièrement se focaliser sur une meilleure viabilité de l’espace budgétaire et une maturation des projets et programmes qui, en théorie, sont des leviers de croissance économique et des catalyseurs de réduction de la pauvreté.